Politický systém Nizozemska

Král Vilém Alexander

Současnou hlavou státu je král Vilém Alexandr Nizozemský, který nastoupil na trůn v roce 2013 po abdikaci své matky královny Beatrix.[1]. Oficiálním sídlem je od roku 1984 haagský palác Noordeinde.

Klíčovou roli v exekutivě hrál panovník v období 1815-1849. Ztělesňoval nejvyšší institut výkonné moci a zároveň byl symbolem jednoty státu. Tento model vycházel z tradic Napoleonské Francie, která preferovala v čele moci výkonné silnou autoritu. Tento francouzský vliv lze dodnes v nizozemském systému spatřovat, konkrétně v upřednostnění principu suverenity lidu před suverenitou parlamentu. Silnou pozici začal panovník ztrácet po roce 1848, respektive 1849.

Od konce 19. století slábl vliv panovníka zejména díky lídrům politických stran. Nejvíce se o to zasazovali socialisté. Jejich odpor vůči hlavě státu vyvrcholil ve 30. letech 20. století, kdy dokonce odmítali naslouchat novoročním projevům panovníka v parlamentu. Druhý tábor liberálů nebyl nikdy otevřeně a úplně proti výkonné moci krále, ovšem s postupující demokratizací neblokovali výrazné omezení moci panovníka. Ambivalentní poměr k monarchickému zřízení byl vždy patrný u katolíků. Příčinou bylo i ustanovení, že panovník je z ústavy vždy protestant, což platí do současnosti.

V současnosti je panovník hlavou státu a symbolem jednoty státu. Ze svého úřadu se jedná o nedotknutelnou osobu, která nemá žádnou odpovědnost k zákonům a nařízením, která signuje. Tato tíha odpovědnosti leží na členech vlády. Přesto je z hlediska typologie faktem, že nizozemský parlamentarismus v rámci konstituční demokracie klade „ohledy na tradiční postavení panovníka silněji“[2] , než v jiných monarchiích jako jsou např. Švédsko nebo Spojené království. Jedním z příkladů silnějšího postavení je například důležitá funkce při konstituování nové vlády, kdy panovník vede porady s lídry parlamentních stran, prezidiem komor a sám jmenuje osobu pověřenou politickým vyjednáváním o složení nové vlády.

Současný premiér Mark Rutte.

Dynamickou, rozhodující složku moci výkonné představuje předseda vlády a vláda samotná. Volba nového premiéra je závislá na dohodě panovníka s předsedy obou komor parlamentu. Těchto rozhovorů se účastní také šéfové politických parlamentních bloků. Předsedou vlády se tak stane osoba, na které je největší politický konsenzus nejsilnějších politických sil.

Vztah premiéra ke členům vlády procházel dlouhým vývojem. Do 30. let 20. století nebyl předseda vlády spolu se svým úřadem ani oficiálně uznáván. Postavení šéfa kabinetu záviselo na aktuální politické situaci a vytvořené koalici stran. Dnes je stav odlišný, premiér hraje klíčovou roli při tvorbě vlády, a také o distribuci vládních křesel jednotlivým politickým subjektům. Přesto bývá dodržováno neformální pravidlo, že kandidáty na ministry mohou nominovat strany budoucí vládní koalice dle dohody.

Jednání o vzniku nového kabinetu je v Nizozemsku standardně dlouhodobou a složitou záležitostí. Panovník nejdříve určí tzv. prostředníka (informátora), což je osoba mající za úkol zmapovat situaci o možných kombinacích koalic politických stran, které by měly většinovou podporu v dolní sněmovně. Prostředník vede jednání mezi úspěšnými subjekty, tedy stranami, které byly zvoleny do parlamentu. Po této fázi mapování zvolí panovník další osobu, tzv. formateur, kterou pověří vlastním vytvořením nové vlády. Téměř vždy se pak „formateur“ stane i předsedou vlády. Vyjednávání o složení kabinetu byla v 19. století zpravidla dlouhodobá, obvykle čtyři a půl týdne, ale i šest až osm týdnů. Jen jednou v období 1888-1913, konkrétně v roce 1894 vznikla vláda za jedinou noc. První polovina 20. století přinesla časové zkrácení povolebních rozhovorů. Jen v roce 1925 se vyjednávalo dva měsíce a po další vládní krizi, která se rozhořela na podzim téhož roku, se nová vláda utvářela dlouhých 113 dní.

Panovník jmenuje na základě královských dekretů nové členy vlády do funkce na prvním oficiálním setkání ministrů. Dekrety jsou kontrasignovány i předsedou vlády, což de facto navozuje situaci, že vláda jmenuje sama sebe. Následně předstupuje vláda se svým programovým prohlášením před dolní komoru.

Vláda je kolektivní orgán výkonné moci, vytvořený na základě výsledků parlamentních voleb. Vedle rezortních ministrů jsou zde dva ministři pověření gescí Antil a ostrova Aruba. Do roku 1983 nizozemská ústava neznala pojem „vláda“ ve smyslu instituce, ale hovořila jen o jednotlivých ministrech[3]. To byl důvod proč do té doby neexistovala ani skutečná funkce předsedy vlády. Tu zastával vždy jeden ministr po období tří měsíců. Taková osoba byla do funkce buď volena či existovala rotace.

Binnenhof v Haagu. Věžička vlevo je sídlem premiéra, v centru úřad vlády.

V roce 1938 byl přijat zákon, který členům vlády zakazoval zastávat současně poslanecký mandát. Proto pokud se poslanec stane ministrem, musí na něj rezignovat a podstoupit ho dalšímu kandidátovi. V takovém případě hovoříme o tzv. klouzavém mandátu. Existuje však výjimka, pokud je ministr po parlamentních volbách zvolen za poslance, tak je možné vykonávat obě funkce současně po dobu tří měsíců (předpokládá se, že do té doby vznikne nová vláda vzešlá z voleb). Rozdílem od britského modelu parlamentarismu je také fakt, že nový člen vlády se nemusí účastnit voleb a nekandidovat na poslance, ale může být vybrán z nepolitického prostředí. Tato možnost je poměrně rozšířena, např. od roku 1848 do 60. let 20. století nebyla polovina ministrů kabinetu předtím vůbec zvolena za poslance[4]. Dalším specifikem byl fakt, že do 70. let minulého století neexistoval těsný vztah mezi ministry a poslaneckým klubem strany, která je do vlády vyslala. Tento vztah se ovšem radikálně proměnil v posledních třiceti letech.

V období 1880-1958 (s výjimkou války 1939-1946) se v zemi vyměnilo celkem osmnáct kabinetů, z toho třináct dokončilo celé funkční období a jen čtyřikrát byla jeho činnost ukončena předčasně. Po druhé světové válce se tento diskurz oslabil. V letech 1965-1983 byl nastolen trend častější výměny vlády, celkem jich fungovalo jedenáct, přičemž došlo k nižší době fungovámí a častějším pádům vlády, zejména pro vnitrokoaliční krize.[5] Navzdory těmto faktům platí, že vlády v Nizozemí vládnou na širším politickém konsenzu parlamentních stran, než v jiných státech.[6]

Z hlediska fungování kabinetu zde formálně existuje model autonomie jednotlivých ministrů, tedy nizozemská vláda se nikdy neřídila modelem kolektivní odpovědnosti. To je vysvětlováno jako důsledek přetrvávajícího vlivu panovníka na činnost vlády a jeho formální spoluodpovědnost za fungování jednotlivých sfér státu. Ve skutečnosti je zde však aplikován model standardní pro parlamentní systémy, tedy odpovědnost předsedy vlády a jeho kabinetu vůči parlamentu, respektive dolní komoře. Hlavní střet o pravomoci vůči vládě se odehrál mezi panovníkem a parlamentem v letech 1866-1868 a zákonodárci z něho vyšli vítězně. Rok 1868 je tím, kdy zvítězil v zemi parlamentarismus. Cesta k němu započala ústavní reformou v roce 1840, která zavedla spolupodpis ministra a tím i jeho odpovědnost pod zákony. Reforma ústavy o osm let později potvrdila odpovědnost vlády, respektive ministrů před parlamentem. V reálném politickém životě Nizozemí se předpokládá, že pokud parlament nesouhlasí s navrhovanou politickou koncepcí vlády, pak tato podá demisi. Pokud se jedná o program konkrétního člena vlády, pak by měl rezignovat právě jen odpovědný rezortní ministr. Avšak teoreticky je možné, aby se kabinet neřídil vůlí většiny parlamentu (dolní komory) a požádal o vyjádření na svou existenci voliče. V případě, že by voliči vyslovili nesouhlas s vládou, pak ta by musela podat demisi. V praxi se však uplatňuje model uvedený výše, kdy vláda rezignuje poté, co parlament vysloví nesouhlas s její koncepcí.

Návrhy vládních usnesení jsou přijímány prostou většinou hlasujících ministrů. Pokud jí nelze dosáhnout, pak je daný bod odložen na další jednání. V situaci neodkladnosti předseda vlády disponuje právem rozhodnout (tzv. casting vote).

Hlavním poradním orgánem je v současnosti Státní rada (Raad van Stare), která je jmenována panovníkem, který vede její jednání. Byla zřízena již Karlem V. roku 1531 s tehdejším sídlem v Bruselu. V roce 1588 se rada stala permanentním administrativním orgánem, který odpovídal za návrhy. V současné podobě rada funguje od roku 1815. V roce 1861 získala možnost řešit i administrativní problémy. Poslední změny pravomocí proběhly v letech 1962, kdy se pod její gesci dostal i vztah Nizozemí a Antil, a poté také roku 1976, kdy se začala zabývat právními otázkami.

Mezi účastníky rady patří i následník trůnu počínaje osmnáctým rokem života. Těleso je tvořeno 28 stálými členy a 14 „dočasnými členy“, kteří mohou být využiti k práci na konkrétních bodech. Členství v radě je doživotní bez možnosti odvolání. V praxi funguje úzus, že členové odchází po sedmdesátém roku života. Členem se stává osoba jmenováním panovníka na návrh ministra vnitra po konzultaci s ministrem spravedlnosti.

Před příchodem návrhů zákonu do parlamentu, mohou být projednány Státní radou, stejně jako je v její kompetenci hodnotit mezinárodní smlouvy. Její další funkce spočívá v nejvyšší odvolací instanci, kterou je mezi spory státu a občanů nebo zájmovými skupinami a firmami. Jedná také o vhodnosti členů vlády a ve výjimečných případech může zastávat na přechodnou dobu funkci hlavy státu.

Sociálně ekonomický výbor (SER) je dalším důležitým poradním orgánem, složený ze zástupců hospodářských skupin. Odbory a zaměstnavatelské organizace sem nominují po patnácti osobách, dále jsou zde účastni zástupci Koruny nominovaných kabinetem, ovšem platí, že jsou oficiálně na vládě nezávislí. Nemají právo za ní jednat, což je důvodem proč tento orgán nelze považovat za standardní tripartitu. Pro platnost vzešlých dohod je nutné uskutečnit následná jednání s vládou. Přesto je činnost SER velmi vysoko hodnocena jako významná, protože se mimo jiné na ní vláda pravidelně obrací. Orgán má jasnou pozitivní roli v dosahování konsenzu v zemi.

Státní revizní úřad (Algemene Rekenkamer) má ve své kompetenci dohlížet na financování a rozpočet státních a polostátních orgánů. Kontroluje efektivitu vynaložených zdrojů a jejich oprávněnost.

PBO – veřejnoprávní organizace jsou dalším důležitým poradním orgánem, které mají za předmět činnosti ekonomické aktivity. Na počátku nového tisíciletí již fungovalo přes 40 takových výborů PBO a 20 subkomisí PBO. Paralelně s nimi působí v zemi dalších 250 poradních sborů, které provádí vyhodnocení a formulaci stanoviska k návrhům novel existujících zákonů.

Hlavní vchod do dolní komory parlamentu.

Nizozemský parlament je dvoukomorový, hovoří se o tzv. bikameralismu. Horní komora (Eerste Kamer) je složena ze 75 senátorů, dolní komora (Tweede Kamer) pak ze 150 členů. Volební období trvá čtyři roky, každá z komor může být před vypršením svého mandátu předčasně rozpuštěna. Volba do obou komor je proporční (poměrný systém). Rozdíl je ve formě, zatímco do dolní sněmovny volba probíhá přímo (voliči), horní je volena provinčními sbory dle čl. 50-72 Ústavy. Platí zde i princip neslučitelnosti mandátu. Výkon definovaných postů (ministři, státní sekretáři, soudci, soudní úředníci) nemohou zastávat funkci poslance. Dále není přípustný souběh členství v dolní a horní komoře. Existuje tzv. klouzavý mandát, pokud se poslanec stane např. ministrem, pak jeho mandát přejde (sklouzne) na náhradníka. Ústavní rozhodnutí parlamentu nelze podle čl. 120 Ústavy napadnout a zkoumat v přezkumném řízení u soudu. Čl. 91 Ústavy svěřuje do pravomoci parlamentu vyhlášení a ukončení válečného stavu.

Pro přijetí zákona je potřeba prosté nadpoloviční většiny přítomných poslanců v obou komorách. Výjimku tvoří zákony, které se týkají královské rodiny (čl. 29 a 30) a platů poslanců (čl. 63), kdy je vyžadována 2/3 většina obou komor.

Hlavním úkolem parlamentu je přijímání zákonů, kontrola a dohled vlády (interpelace), zřizování vyšetřovacích komisí. Samotnou kapitolou je pak přijímání ústavních zákonů. Ty vyžadují dvojí projednání parlamentem. To znamená, že před jejich schválením musí proběhnout nové volby celého parlamentu, a tak se schválením souhlasí dvě různá zákonodárná tělesa. K jejich přijetí je nutný souhlas 2/3 všech poslanců v každé komoře. Nově zvolený parlament pak schvaluje předložený ústavní zákon, tak jak mu byl předložen a nemá právo činit pozměňovací návrhy a dodatky.

Tradičně právem rozpuštět parlament disponoval panovník, v současnosti má toto právo vláda (formálně je však vyhlášeno stále panovníkem). Do roku 2003 byla dolní komora rozpuštěna sedmkrát, horní pak jednou. Zákonodárný sbor lze rozpustit také při vleklém sporu mezi oběma komorami, či rozepřím mezi ním a vládou. Pokud je komora rozpuštěna (nebo obě komory), je dle zákona nutné uvést termín voleb a první zasedání nově zvoleného sboru.

Politický systém země se od roku 1967 významně posunul od konsociačního modelu. To dokládají statistická fakta. Například při srovnání počtu projednávaných zákonů se jejich počet v letech 1956-1957 a 1971-1972 nijak nezvýšil (ze 185 na 213), tak počet předložených návrhů zákonů a doplňků vzrostl velmi markantně (z 20 na 176). Počet interpelací ve zkoumaném období 56/57 a 71/72 vzrostl ze šesti na devatenáct, ovšem množství směřující na ministry stouplo přibližně desetinásobně (z 211 na 2092). S tím se zvýšil i počet asistentů poslanců. Nárůst poslanecké aktivity je prezentován ve smyslu změny politického klimatu země. Kdy došlo k odklonu od významné segmentace nizozemské společnosti (verzuiling). To znamená od napojení konkrétní politické strany na nějakou komunitu a tím předem definovaný postoj členů strany na projednávaná témata. Zvýšení parlamentní aktivity po roce 1967 lze interpretovat rozrušením těchto vazeb politická strana – skupiny společnosti, tedy ústupem od konsocialismu a vzdáním se klientelismu. V politologii se hovoří o tzv. post-verzuiling period (období po segmentaci společnosti).

Dolní komora má ve svém čele prezidium, které je tvořeno předáky v něm zastoupených politických stran. Nejdříve bylo tvořeno jen předsedou a dvěma místopředsedy, v roce 1984 došlo k rozšíření na šest zástupců.

Arend Lijphart hovoří o podstatném prvku tzv. Výboru starších (Senioren convent), jehož existence spadala do dřívějších dob (fungoval ještě v 60. letech 20. století). Neformální výbor tvořily lídři pěti politických stran. Jeho schůzky byly nahodilé dle potřeby, především měl smysl v řešení a předcházení krizových situací. Představoval šedou eminenci politického systému, která měla rozhodující vliv na celou tvorbu politiky.

V parlamentu existují kluby, které mají od jednoho do padesáti členů. Jejich funkce je autonomní od sekretariátů svých politických stran. V 90. letech existovalo v průměru 9 klubů v dolní komoře. Rozpady parlamentních klubů nabyly významu až od 60. let 20. století, kdy se někdy podařilo odtrhnuté frakci získat podporu voličů a tak konstituovat nový politický subjekt na scéně. Takovým příkladem je např. strana Radikálové (PPR), která vznikla v roce 1968 z aktivity jen tří poslanců Katolické lidové strany, a která se prosadila na celonárodní úrovni. Podobný osud měla i strana Demokratičtí socialisté 70 (DS 70), která vznikla odtržením poslanců od mateřské Strany práce. Její členové byli v letech 1971-1972 dokonce ve vládě, ale v roce 1981 zaznamenala rozpad.

Obec představuje samostatný politicko-správní subjekt vzniklý v této formě roku 1795 pod francouzskou nadvládou. V této epoše však disponovaly jen malými pravomocemi, tak jak bylo v rámci francouzského centralismu běžné. Paralelně s tím, ale byly regulovány i možnosti nejvýznamnější úrovně místní správy – provincií. Nárůst pravomocí u obcí lze zaznamenat ve druhé polovině 19. století. Roku 1897 vzniká obecní fond, který poskytuje obcím finanční obnosy prostřednictvím tzv. globální dotace, kdy docházelo k redistribuci zdrojů pro podporu ve školství, zásobování vodou, plynem a elektřinou. V roce 1929 byl systém upraven, kdy nejdůležitější pro přerozdělování financí se stal počet obyvatel obce.

Po skončení druhé světové války docházelo k vyšší frekvenci slučování obcí do větších administrativních jednotek. Návrh na sloučení vychází od provincie, jediným orgánem, který pak o sloučení rozhoduje je vláda. Teoreticky lze sloučit obce i bez jejich vědomí a proti vůli místních občanů, v podstatě jen v mimořádném případě.

Druhým charakteristickým znakem vývoje správy, který se v Nizozemsku rozvíjí od sklonku 18. století je centralizace. Za jejím prosazením stojí zejména vysoká míra urbanizace a geografická situace země, přesto si obce zachovaly důležité pravomoci. K centralizaci přispěla i vertikální struktura společnosti, která nahrazuje územní spojitost státu, a která nastolila model malých pravomocí poskytovaných provinciemi a přenosu účelových dotací z ústředí na periferii, tedy na obec. Funkce obecního starosty je velmi významná (Burgemeester). Starosta je jmenován královnou na šestileté období na návrh guvernéra provincie. V reálné politice existuje pravidlo, že pokud se před koncem funkčního období neobjeví návrh na jiného starostu, pak je současnému automaticky prodloužen mandát na dalších šest let. V obci vládne vždy koalice, kdy je běžné, že zástupci jedné politické strany nemají nadpoloviční převahu.

Základním článkem nizozemské územní správy byly a jsou i v současnosti obce. Ty mají při počtu obyvatel do 3000 obyvatel 7 radních, nad 200 000 pak 45 radních. Jejich možnosti a pověřené pravomoci jsou velké. Mají právo být vlastníkem komunálních podniků, divadel, zřizovat nemocnice, policejní sbory, školy všech stupňů (např. univerzita v Amsterdamu je takovým typem), stát pak doplní učební osnovy platné v celé zemi. Obec také staví domy. Finance jsou jim poskytnuty z rozpočtu, do něhož stát dává asi jednu polovinu, druhou pak obec získává z tzv. obecní daně, tj. ze zisků komunálních podniků a obecních nemovitostí.

V každé nizozemské provincii existuje volený orgán - provinční stav (De Provinciale Staten). Ty jsou voleny občany, kteří mají právo volit do dolní komory parlamentu. Z členů stavu je pak zvolen vlastní šestičlenný výkonný orgán (vláda provincie), v jejímž čele stojí guvernér – královnin komisař, jmenovaný na návrh vlády země panovníkem s šestiletým funkčním obdobím. Guvernér předsedá jak provinční vládě, tak i provinčnímu stavu. Jednání stavu je veřejné. Jako existuje obecní fond na financování obcí, tak na úrovni provincie funguje tzv. provinční fond. Provinční stav je volen na čtyřleté období.

• Stranický systém Nizozemska
• Nizozemsko
• Ekonomika Nizozemska
• Nizozemské království
• Jan Peter Balkenende

• Říchová, B. et al: Komparace politických systémů I. VŠE, Fakulta mezinárodních vztahů, 2. vydání, 1999. ISBN 80-7079-994-3
• Říchová, B.: Přehled moderních politologických teorií, Portál, Praha 2000.

• Obrázky, zvuky či videa k tématu Politický systém Nizozemska na Wikimedia Commons