Politický systém Švýcarska

Švýcarsko je zemí s jedinečným historickým vývojem, který předurčil jeho zvláštní postavení v mezinárodním systému, zejména pak jeho neutrální status. Švýcarský ústavní a politický systém je často pokládán za příklad k následování. Důvodem tohoto vnímání může být dojem, že společenské vztahy jsou konstituovány na základě předstátního „čistého a přirozeného“ uspořádání (paradis perdu – ztraceného ráje). To je také jeden z důvodů, proč je švýcarský politický systém nejednoznačně zařaditelný, obecně se hovoří o demokracii sui generis.

Švýcarský politický systém se vyznačuje zejména:

• Intenzivním kantonalismem [1] - kantonalismus jako pojem zvýrazňuje postavení jednotlivých jednotek konfederace a jejich důležitost zejména na morální úrovni před celkem – tj. unií (konfederací). Každý kanton má svou nezaměnitelnou identitu jazykovou a náboženskou. Lze říci, že kantonalismus nahradil federalismus, protože je důsledkem spolupráce (nikoli konfliktu) dvou patriotismů – švýcarského a kantonálního, kdy federalismus má jednoznačně ve vnímání obyvatel nižší význam. Švýcarsko tak není klasickou federací kantonů, ale konfederací etnik, katolické a protestantské komunity, stejně jako dvou a půl jazykových skupin (německé, francouzské a italské).
• Ochranou jazykových menšin – švýcarská ústava definuje národní jazyky – němčinu, francouzštinu, italštinu a rétorománštinu a oficiální jazyky pro konfederaci, kterými jsou jen první tři jmenované. Romanština se používá jako oficiální jazyk jen ve vztahu konfederace k občanům románské příslušnosti. Referendem v roce 1996 bylo přijato ustanovení, které hovoří o podpoře konfederace ve věci přijatých opatření kantonálními orgány v Grisons a Tessin, týkajících se rozvoje italského a rétorománského jazyka.
• Ochranou náboženské identity – rozdílný vývoj kantonů byl nastoupen v roce 1520 podle toho zda přijaly či odmítly reformaci.
• Fragmentovaným stranickým systémem – důvodem roztříštěnosti stranického systému je významnější politický (stranický) život na úrovni kantonů než na federální rovině, kde jsou strany slabší.
• Tradicí politické a ekonomické spolupráce – jedná se o existenci konsociačních a korporatistických prvků v systému.
• Značným využíváním institutů přímé demokracie – četnost referend ve Švýcarsku dokládá jejich celkový počet, který je srovnatelný se sumou referend ve všech ostatních zemích světa [2]. Rozdíl je i v charakteru, zatímco v jiných státech je referendum doplňkovým institutem, ve Švýcarsku má konstitutivní charakter na politický systém a tím závazně ovlivňuje jeho funkci.
• Specifickým postavením v mezinárodním systému – neutralita je výjimečnou konstantou země, která v otázce vojenské obrany (občanské povinnosti výkonu vojenské služby) dává mírové až morálně-etické cíle. Armáda má větší rozsah pravomocí, připomíná spíše policii a její organizace je vystavěna na kantonální úrovni. Díky neutralitě bylo Švýcarsko uchráněno přímé vojenské akci v obou světových válkách. Svou neutralitu si občané střeží, přesto souhlasili se vstupem do různých organizací (např. OSN).
• Konkordační formou demokracie – důsledkem je např. formule magique, tedy tzv. magická formule podle které jsou rozdělena ministerská křesla ve Federální radě mezi čtyři politické strany, i když je v parlamentu přítomno více stran.

Kantonální rozdělení Švýcarska.

Změny ve švýcarské ústavě a fungování ústavních institucí znamenají z dnešního hlediska zařazení Švýcarska mezi federace, tj. mezi složené státy, v nichž drží plnou suverenitu federace jako celek. Přesto si kantony uchovávají relativně významné autonomní kompetence, např. právo vydávat zákony ve věcech, které nejsou v kompetenci federace. Postoupení pravomocí od kantonů k orgánům ústřední moci bylo zdlouhavé a postupné, avšak v období 1874-1987 se jednalo o přesun dvou třetin pravomocí směrem k centru. Federace tak mimo jiné získala kompetenci přerozdělovat státní rozpočet do rozpočtů kantonálních.

Základní dělbu moci lze zjednodušit takto:

• Federace spravuje kompetence v oblastech národní obrany, mezinárodních vztahů, zemědělství a sociálního zabezpečení.

• Kantony mají pravomoci v oblastech soudnictví, zdravotnictví, policie, vzdělání a výzkumu.

• Obce spravují oblasti životního prostředí, kultury a samosprávy.

Kantony se také podílí na tvorbě federálních rozhodnutí zejména prostřednictvím:

• svých zástupců v Radě států federálního parlamentu, která má rovnocenné postavení k druhé komoře.

• možného zablokování federálního rozhodnutí prostřednictvím referenda.

• vlastní zákonodárné iniciativy, kdy kanton navrhne federální zákon.

• konzultací s federálními orgány před přijetím federálních zákonů (k této praxi dochází u 90% přijatých zákonů).

Kantony mají svou vlastní ústavu a zákonodárství. Rozdíly lze spatřovat např. ve formě vlády. V některých kantonech funguje parlamentní forma, v jiných zůstala tradiční forma obecných shromáždění - Landsgemeinden. Odlišný je i volební systém kantonů [3]

Lidové shromáždění voličů tzv. Landsgemeinde v kantonu Glarus

Kořeny přímé demokracie vyrůstají ze tří pilířů:

• ze středověké formy obecní samosprávy.

• z osvícenského vlivu francouzské revoluce.

• z liberálního hnutí první poloviny 19. století, které prodělalo rozmach v jedenácti kantonech s cílem ustanovit referendum na federální úrovni.

Itálie

Formy středověkých obecních shromáždění (vicini) byly různé. V italských společenstvích ve 12. století se jednalo o tzv. consilia, jejichž cílem bylo vytvořit zastupující orgán, kterému by bylo svěřeno právo rozhodování o věcech veřejných.

Švýcarsko

V prvních švýcarských kantonech – Landsgemeinden [4] bylo zvyklostí pořádat shromáždění, která rozhodovala o obraně, přijímání nových členů atd. Výhradními členy byli jen muži s právem nosit zbraň. Dodnes se tato forma zachovala v pěti kantonech, ale s jistým folklórním nádechem.
O několik staletí později se staly ideály francouzské revoluce (zejména modelem Direktoriátu) a používání ústavních referend v několika amerických státech zdrojem pro přijetí švýcarské ústavy z roku 1798. První federální referendum bylo uskutečněno v roce 1802 a jeho předmětem bylo právě schválení druhé švýcarské ústavy. Nová ústava byla přijata i přesto, že většina voličů se vyjádřila proti ní. Interpretace vítězné většiny se totiž opřela o tvrzení, že ti voliči, kteří se nezúčastnili hlasování, se vyjádřili pro přijetí návrhu. „Mlčící většina“ se tak ukázala být konstitučně relevantní.[5] V současnosti lze referenda rozdělit na federální, kantonální a místní. Jinou stratifikací je rozdělení na referenda obligatorní (závazná) a fakultativní (nezávazná), referendum o změně ústavy a referendum o přijetí zákona.

Ústava z roku 1848 obsahovala předpoklad povinných referend o každé změně ústavy a konání nezávazného referenda při návrhu alespoň 30 000 občanů (od roku 1977 bylo kvórum zvýšeno na 50 000 občanů), nebo osmi kantonů. K rozšíření nezávazného referenda došlo v roce 1921, kdy mu musely být postoupeny všechny mezinárodní smlouvy na dobu neurčitou (od roku 1977 došlo k rozšíření i o jiné mezinárodní smlouvy). V roce 1949 bylo přijato, že nezávazné referendum se nadále může týkat všech usnesení Federálního shromáždění, avšak pokud takové usnesení deroguje ústavu, pak musí být do jednoho roku schváleno závazným referendem, jinak pozbývá účinnosti (příčinou tohoto opatření byla předválečná praxe, kdy se ústava měnila bez potvrzení v referendu).

Institut lidové iniciativy, kterým lze požadovat revizi federální ústavy po sebrání 50 000 podpisů (od roku 1977 100 000 podpisů), byl zaveden v roce 1891.

V kantonech existuje několik institutů přímé demokracie:

• Obligatorní referendum o změně ústavy
• Fakultativní referendum o přijetí zákona
• Lidová iniciativa o částečné revizi ústavy
• Fakultativní finanční referendum (v 19 kantonech je obligatorní, pokud navrhovaný kantonální rozpočet překračuje stanovenou hranici výdajů)
• Administrativní referendum
• Referendum o konvencích (týkající se smluv mezi kantony, v 9 kantonech obligatorní, v 7 fakultativní)
• Lidová iniciativa pro přijetí zákona
• Lidová iniciativa pro administrativní rozhodnutí

Výsledek referenda je vždy nejistý, takže o něm lze hovořit jako o limitujícím faktoru politické moci. Dále je projevem vyšší legitimity přijatého rozhodnutí a také je sjednocujícím prvkem politického systému, který sestává z rozdělených frakcí občanů právě tím, že se vyjadřují ke společným otázkám politiky.

Na druhé straně je referendum silným vetem nebo blokujícím faktorem občanů, tam kde již vyjádřily politické elity souhlas nebo konsenzus. Politická opozice, skrze fakultativní referendum, může znovunastolit jakoukoli ožehavou otázku a tím se stát iniciátorem nového kola jednání, která jsou uzavřena politickým kompromisem. Umění spoluvytvářet politické kompromisy je podstatou tzv. konkordanční demokracie, jejímž je Švýcarsko představitelem.

Samotné instituty lidové iniciativy jsou finančně nákladné, vyžadují dobrou přípravu a odbornost od občanů, kteří je iniciují. Návrh na referendum může být odložen např. z formálních či obsahových nedostatků. Do roku 1987 byly známé případy, kdy byl takový návrh odložen, aby následně v té samé podobě byl přijat příslušným (federálním) orgánem. Nyní již existují opatření, která tomu zabrání.

Pokud je koncept vzešlý z lidové iniciativy přijatý v referendu, tak následuje fáze, která má za úkol standardizovat návrh do podoby zákona. Tak např. v referendu konaném v roce 1994, které požadovalo přijetí zákona na ochranu alpské zóny proti negativním důsledkům tranzitní automobilové dopravy a aby bylo do deseti let po přijetí návrhu zboží přepravováno po železnici, se ukázaly problémy. I když byl návrh v referendu přijat, tak se následná normalizace do formy zákona musela zastavit, protože se ukázalo, že je Švýcarsko vázáno mezinárodními smlouvami o přepravě, které mají větší právní sílu než by měl koncipovaný zákon.

Lze říci, že návrh lidové iniciativy má na federální úrovni jen malou šanci na úspěch, mnohem větší naděje je však v kantonální sféře. Zajímavým zjištěním je, že fakultativní referenda využívají více pravicové strany a hnutí, lidové iniciativy naopak levicová uskupení a od 90. let 20. století i extrémní pravice.

Individuální hlava státu neexistuje. Výkonným orgánem státní moci je Federální rada, která v určených případech plní funkci hlavy státu.

Zákonodárnou moc ve Švýcarsku vykonává dvoukomorové Federální shromáždění. Z ústavy vyplývá, že se jedná o vrcholný zákonodárný orgán limitovaný právy lidu a kantonů.